Gli accordi integrativi e gli accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo (art. 11 Legge 241/1990)

PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE --> ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90

Il verbale di una riunione, che contenga una specifica descrizione del contenuto delle decisioni a conclusione ed una definizione condivisa dell’assetto degli interessi e sia stato debitamente sottoscritto da tutti gli intervenienti, è un atto valido ed efficace ai sensi dell’art. 11 L. n. 241/1990 nei confronti delle amministrazioni pubbliche, delle società e dei privati partecipanti.

La persistenza, nell’ambito di un rapporto convenzionale di lottizzazione, di un potere discrezionale dell’ente pubblico non vale di per sé ad escludere che atti amministrativi aventi rilievo nel procedimento di esecuzione dell’accordo e normalmente incidenti su interessi pretensivi dei privati possano essere assoggettati ad un sistema di tutela di quelle posizioni non solo mediante il tradizionale meccanismo impugnatorio e demolitorio proprio dell... _OMISSIS_ ...interesse legittimo pretensivo, ma anche mediante applicazione diretta della disciplina dell’inadempimento del contratto.

In caso di inadempimento, della parte lottizzante o del suo avente causa, dell’obbligo di eseguire le prescritte opere di urbanizzazione primaria e secondaria, l’Amministrazione dispone di tutti i rimedi offerti dall'ordinamento ad un privato creditore per poter realizzare coattivamente il proprio interesse.

Sotto la comune dizione di “accordi”, sono richiamati sia moduli più propriamente procedimentali, cioè attinenti alla definizione dell’oggetto dell’esercizio del potere provvedimentale, sia accordi con contenuto più propriamente contrattuale, veri e propri contratti ad oggetto pubblico – secondo una definizione comunemente invalsa - in quanto disciplinanti aspetti patrimoniali connessi all’esercizio di potestà.

È indiscutibile che il fine principale dell’a... _OMISSIS_ ...ubblica amministrazione sia quello di perseguire l’interesse pubblico, al cui soddisfacimento essa può pervenire sia instaurando accordi con i privati (art. 11 della legge 241/1990), sia esercitando i poteri autoritativi che le competono.

L’Amministrazione e le parti private ben possono delineare un assetto di interessi condiviso, su un piano paritario, anche concludendo un accordo previsto dall’art. 11 della citata legge n. 241 del 1990, pur se non strettamente riconducibile agli accordi di cessione del bene espropriando.

L’art. 11 della legge n. 241/1990 riconosce all’amministrazione un ampio potere discrezionale sul “an” dell’utilizzo degli strumenti pattizi (integrativi o sostitutivi) a fronte del quale non matura alcun diritto o interesse del privato alla conclusione del procedimento attraverso gli ordinari strumenti bilaterali (accordi).

PROCEDURE ATIPICHE O ALTER... _OMISSIS_ ...I EX ART. 11 L. 241/90 - ACCORDO SOSTITUTIVO DELL'ESPROPRIO

Un accordo transattivo per iscritto (forma coerente con la previsione di cui all’art. 1350, n. 12 cod. civ.) attraverso la sottoscrizione di una scrittura privata, con la quale le parti compongono le questioni inerenti l’occupazione illegittima del suolo di proprietà privata e la cessione del suolo, esonerano l'amministrazione dal compimento di una procedura ablatoria, consentendogli di acquisire i suoli necessari in modo consensuale attraverso la stipulazione di un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo ex art. 11 della legge nr. 241 del 1990.

Se è vero che l’ordinamento predispone l’istituto della cessione volontaria per consentire una più celere definizione dell’iter espropriativo già avviato, dalla stessa presupposto, non è però affatto impedito alla p.a., alla stregua della vigente normativa, di seguire la via di un accordo sostitutivo che... _OMISSIS_ ...tenere la disponibilità di un suolo elidendo in radice la stessa necessità di avviare la procedura di esproprio; le due ipotesi sono certamente distinte, come dimostrato dalle rilevanti ricadute in materia di giurisdizione, laddove nel secondo caso rileverà la giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lettera a), nr. 2, cod. proc. amm., anziché quella di cui alla lettera g) del medesimo articolo.

L'art. 11 della legge 241/90 non si riferisce agli atti di diritto privato ma agli accordi sostitutivi di natura pubblicistica che presuppongono l’instaurazione di un procedimento amministrativo e la sua conclusione con un atto consensuale che deve rispettare le medesime regole di tipicità e funzionalizzazione del provvedimento unilaterale. Nella fattispecie dell'espropriazione per pubblica utilità l’accordo che l’art. 11 della legge 241/90 consentirebbe di stipulare non è altro che la cessione bonaria sostitutiva del decreto di esp... _OMISSIS_ ...RLF|La fonte genetica della costituzione di diritti edificatori in capo al proprietario di un’area da acquisire al patrimonio dell’Ente, in luogo dell’indennità espropriativa (diritti edificatori compensativi) è da ricondurre alla disciplina degli accordi procedimentali ex art. 11 della l. 241/1990.

PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE - ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90 - AUTOVINCOLO

Fermi i casi di contratti di diritto privato (per i quali trovano certamente applicazione le disposizioni del codice civile), nei casi di contratto ad oggetto pubblico l'amministrazione mantiene comunque la sua tradizionale posizione di supremazia; tali contratti non sono, dunque, disciplinati dalle regole proprie del diritto privato, ma dai soli principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, sempre in quanto compatibili e salvo che non diversamente previsto. In particolare, sussistendone i presupposti come sopra d... _OMISSIS_ ...udice può fare applicazione anche della disciplina dell'inadempimento del contratto, allorché una parte del rapporto contesti alla controparte un inadempimento degli obblighi di fare. Utilizzando il suesposto criterio dell’applicazione “compatibile”, si può affermare che l'impegno assunto dall'amministrazione attraverso l'accordo non può risultare vincolante in termini assoluti, in quanto esso riguarda pur sempre l'esercizio di pubbliche potestà e che il cd. "autovincolo" derivante all'amministrazione da un accordo può perdere successivamente consistenza a seguito del confronto delle posizioni caratterizzanti le fasi successive del procedimento.

Nelle concessioni amministrative il potere pubblico sussiste nel momento genetico e permane nello svolgimento del rapporto atteso che, nel momento funzionale, costituisce la finalità cui tendono – per il tramite degli atti assunti – sia l'amministrazione che il privato: l'impegno assunto d... _OMISSIS_ ...ione attraverso l'accordo non può risultare vincolante in termini assoluti, in quanto esso riguarda pur sempre l'esercizio di pubbliche potestà, ed il cd. “autovincolo” può perdere successivamente consistenza a seguito del confronto delle posizioni caratterizzanti le fasi successive del procedimento.

PROCEDURE ATIPICHE O ALTERNATIVE - ACCORDI EX ART. 11 L. 241/90 - CARATTERI GENERALI

A prescindere della qualificazione formale, gli accordi ex art. 11 legge n. 241/1990 non sono da un punto di vista sostanziale contratti di diritto privato, bensì di diritto pubblico sussistendone gli elementi caratterizzanti: esercizio di un potere amministrativo; preordinazione al perseguimento dell’interesse pubblico; radicamento della giurisdizione esclusiva del G.A. in ordine alle relative controversie.

L’esercizio consensuale di una potestà pubblicistica e la correlativa composizione di interessi ... _OMISSIS_ ... nel rapporto amministrativo non potrà mai essere oggetto di un contratto di diritto privato, ma dovrà essere necessariamente regolato da un provvedimento ovvero da un accordo integrativo o sostitutivo ex art. 11 legge 241/1990 (ossia da un atto costituente manifestazione di esercizio consensuale di potestà pubblicistiche).

Nei casi in cui l’amministrazione ricorre ad uno strumento alternativo all'attività di carattere provvedimentale, oltre a continuare a disporre dei propri poteri autoritativi, può al contempo avvalersi di tutte le prerogative concesse dal codice civile ai contraenti privati.

In forza del rinvio ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti contenuto nel secondo comma dell’art. 11 della Legge n. 241/1990, sia la parte privata dell’accordo, sia la pubblica amministrazione possano valersi delle medesime azioni giurisdizionali poste a tutela delle parti dei contratti e, in caso di inadempiment... _OMISSIS_ ... rivolgersi al giudice amministrativo per ottenere che la controparte sia condannata ad adempiere le obbligazioni rimaste inadempiute, oppure per ottenere la risoluzione dell’accordo laddove non vi sia più interesse ad ottenere l’adempimento.

Gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento disciplinati dall’art. 11 della legge 241/90 e s.m. si differenziano dai contratti di diritto comune innanzitutto per l’inerenza, sotto il profilo dell’oggetto, al contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sua sostituzione, dovendosi pertanto verificare la titolarità in capo all’Amministrazione di discrezionalità amministrativa circa l’oggetto specifico dell’accordo, vale a dire il potere di determinare in più modi l’assetto degli interessi in gioco nella prospettiva del miglior perseguimento dell’interesse pubblico.

Non è possibile qualificare come accordi integrativi o sostituti... _OMISSIS_ ...mento disciplinati dall’art. 11 della legge 241/90 e s.m. fattispecie negoziali inerenti l’esercizio di potere autoritativo vincolato, per il principio di legalità dell’azione amministrativa, pur invero ammettendosi in giurisprudenza anche accordi in procedimenti del tutto vincolati limitatamente agli aspetti che presentino nel quando o nel quomodo elementi di discrezionalità.

L’ambito di operatività degli accordi accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento disciplinati dall’art. 11 della legge 241/90 e s.m. coincide con quello di negoziabilità dell’esercizio del potere amministrativo, anche se pare più corretto parlare anziché di negoziazione del potere, di definizione consensuale delle relative modalità di esercizio. Deve conseguentemente evidenziarsi come fuoriesca dallo strumento dell’accordo per collocarsi in quello dei c.d. contratti di diritto pubblico, il negozio che disciplini i soli aspetti patrimonia... _OMISSIS_ ...to amministrativo, in relazione al quale il momento discrezionale della funzione si è già esternato in un provvedimento.

L’istituto degli accordi, rientrante tra quelli partecipativi di cui al Capo III della legge 241/90 e s.m. e rappresentando il possibile sbocco finale del contraddittorio procedimentale, al di là delle delicate questioni che esso pone sia a livello dogmatico che sul piano della concreta individuazione della disciplina normativa applicabile, rappresenta un modulo consensuale dell’azione amministrativa di tipo aperto, suscettibile di vari modelli e graduazioni a seconda degli interessi pubblici coinvolti.

Per un verso, la generale disciplina dell’art. 11 trova applicazione (anche) nel caso di “convenzioni” con contenuto patrimoniale, afferenti tuttavia al previo esercizio di potestà (quegli atti bilaterali che sono ordinariamente ricondotti alla categoria definita come “contratti di diritto pubbli... _OMISSIS_ ...quo;a oggetto pubblico”); per altro verso, essa deve applicarsi anche ad ipotesi in cui, difettando ogni “substrato patrimoniale”, il richiamo – ad esempio – alla applicabilità dei principi del codice civile in tema di obbligazioni e contratti, risulta avere un ambito di applicazione se non nullo, certamente più ristretto.

Nell’ambito degli accordi privi di contenuto patrimoniale, occorre ulteriormente distinguere tra “accordi integrativi del provvedimento”, la cui funzione è quella di “determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale”, ed “accordi sostitutivi del provvedimento”, che, appunto, a quest’ultimo si sostituiscono. Nel primo caso, l’accordo rappresenta solo una modalità della fase decisionale, nella quale la definizione del contenuto concreto dell’esercizio della potestà non avviene unilateralmente, bensì attraverso la partecipazione attiv... _OMISSIS_ ...teressato all’emanazione del provvedimento finale. L’accordo sostitutivo di provvedimento, invece, costituisce, in senso stretto, un atto – bilaterale e non unilaterale – di conclusione del procedimento amministrativo, con il quale, all’esercizio unilaterale del potere discrezionale, si sostituisce la definizione consensuale del caso concreto, di modo che gli effetti giuridici che sarebbe derivati dal provvedimento amministrativo, conseguono ora all’accordo delle parti.

L’azione amministrativa che si co...